BKartA - Abschlussbericht Sektoruntersuchung Fernwärme § 32e GWB - August 2012

[tangocharly]

Der neue Bericht des BKartA dürfte für die Betroffenen von Interesse sein.
Folgende Passage aus der Quelle:

Zusammenfassung (executive summary)
1 Der Fernwärmesektor spielt mit einer Beheizung von schätzungsweise 14 % des Wohnungsbestands in Deutschland eine bedeutende wirtschaftliche Rolle. Während von der Liberalisierung bei Strom und Gas positive Auswirkungen auf Wettbewerb und Verbraucher(netto)preise ausgingen, sind die Strukturen im Fernwärmebereich nach wie vor unverändert. Fernwärmenetze sind in sich geschlossene lokale wasser- oder dampfbasierte Versorgungssysteme, bei denen eine Durchleitung nicht ohne Weiteres möglich ist. Der etablierte lokale Wärmelieferant ist daher innerhalb des jeweiligen Netzgebietes in aller Regel der einzige Anbieter. Vor diesem Hintergrund sollte die Sektoruntersuchung des Bundeskartellamts zeigen, inwieweit sich die monopolistische Anbieterstruktur und somit der fehlende Wettbewerb zwischen Fernwärmeversorgern innerhalb eines Netzgebietes auf das Wettbewerbsverhalten und das Marktergebnis auswirken. Um dies herauszufinden, wurden 74 Unternehmen zu ihren Fernwärmegeschäften befragt. Insgesamt wurden so Daten zu Netzen, Erzeugungs- und Absatzstrukturen für rund 1.200 Netzgebiete erhoben. Erfasst wurde ein Wärmeabsatz von rund 38 TWh an Haushalts- und Kleingewerbekunden (im Folgenden: Privatkunden), was einer Abdeckung von rund 80 % der deutschlandweiten Wärmelieferungen an diese Kunden entsprechen dürfte.
2 Traditionell handelt es sich bei Fernwärmeversorgern um vertikal integrierte Unternehmen, d. h. sie betreiben das Wärmeverteilnetz und liefern – zumeist eigens erzeugte – Wärme an die an das Netz angeschlossenen Abnehmer. Sie sind somit auf mehreren Märkten tätig: Zum einen auf dem Markt für den Wärmetransport über das Netz, zum anderen auf den Märkten für die Belieferung von Industrie- / Gewerbekunden, großen Weiterverteilern bzw. Haushalts- und Kleingewerbekunden. Letzterer stand im Fokus der vorliegenden Sektoruntersuchung. Aspekte des Netzzugangs wurden jedoch ebenfalls untersucht. Zudem wurde die Rolle der Gemeinden bei der Vergabe von Wegerechten analysiert.
3 Nach Auffassung des Bundeskartellamts und des Bundesgerichtshofs bildet der Markt für die Belieferung von Kunden mit Fernwärme einen eigenständigen sachlich relevanten Markt und ist nicht als Teil eines allgemeinen Wärmemarktes anzusehen. Hat sich der Verbraucher einmal für ein bestimmtes Heizsystem entschieden, so ist er ab dem Zeitpunkt dieser Systementscheidung Nachfrager auf dem Markt für die Belieferung mit dem jeweiligen Heizmittel, also etwa Gas, Öl oder Fernwärme. Zwar geht von den jeweiligen benachbarten Heizmittelliefermärkten in gewissem Umfang Wettbewerbsdruck aus. Hierfür spricht, dass Preise in Netzgebieten mit einer Fernwärme-Abnahmeverpflichtung durchschnittlich höher ausfallen als in anderen Gebieten, in denen der Kunde zum Zeitpunkt des Erstanschlusses oder (unter erschwerten Bedingungen) zu einem späteren Zeitpunkt eine Systementscheidung gegen die Versorgung mit Fernwärme fällen kann. Der hohe Umstellungsaufwand verhindert indessen, dass der
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Wettbewerbsdruck der benachbarten Märkte den Preissetzungsspielraum des jeweiligen Fernwärmelieferanten nach der Systementscheidung effektiv einschränken kann. Räumlich ist der Markt auf das lokale Fernwärmenetz begrenzt, da – anders als bei Strom und Gas – eine überregionale Verbindung zu anderen Fernwärmenetzgebieten nicht besteht.
4 Die Wärmebelieferung durch sog. Contractoren dürfte einen von der klassischen leitungsgebundenen Fernwärmeversorgung zu unterscheidenden eigenständigen sachlichen Markt darstellen. Beim Contracting tritt gegenüber dem Wärmekunden ein auf eigene Rechnung handelnder Dienstleister auf, welcher die Wärmeversorgung gegen laufende Zahlungen für ein oder mehrere Objekte während eines bestimmten Zeitraums übernimmt. Aus Verbrauchersicht mag ein Wechsel von der klassischen Fernwärmeversorgung zur Wärmebelieferung durch einen Contractor weniger Umstellungsaufwand und ggf. eine geringere Kostenbelastung bedeuten als der Wechsel zu einer Beheizung mit einem anderen Brennstoff wie Öl oder Gas. Dennoch erfordert der Übergang zu einer Contracting-Lösung einen erheblichen Planungsaufwand und zeitlichen Vorlauf, so dass die Wechselhürden auch hier so hoch sind, dass große Zweifel am Vorliegen eines einheitlichen Markts bestehen.
5 Auf dem Markt für die Belieferung von Privatkunden mit Fernwärme hat der etablierte Versorger eine beherrschende Stellung inne, d. h. er verfügt über wettbewerblich nicht kontrollierte Verhaltensspielräume. Zwar steht der Fernwärmeanbieter vor der erstmaligen Entscheidung eines Kunden für ein bestimmtes Heizsystem in einem sog. Systemwettbewerb zur Raumbeheizung mit Öl, Gas oder anderen Brennstoffen. Nachdem diese Entscheidung jedoch einmal gefallen ist, besteht keine Substituierbarkeit mit anderen Brennstoffen mehr, da diese für das Heizsystem des Kunden nicht verwertbar sind. Die im Fernwärmebereich üblichen langen Vertragslaufzeiten verstärken die marktbeherrschende Stellung des etablierten Fernwärmeversorgers, da dessen Kunden jeweils erst nach mehreren Jahren wieder für eine alternative Beheizungsform gewonnen werden können. Sofern ein kommunalrechtlicher Anschluss- und Benutzungszwang oder eine vergleichbar wirkende privatrechtliche Verpflichtung zur Fernwärmeabnahme in einem bestimmten Gebiet besteht, kann dort auch keinerlei Systemwettbewerb mehr stattfinden. Der Fernwärmeversorger verfügt insoweit über eine rechtlich abgesicherte Monopolstellung. Die Sektoruntersuchung hat gezeigt, dass in solchen Gebieten im Durchschnitt etwas höhere Erlöse erzielt werden. Durchleitungen von Fernwärme, die die Marktstellung des etablierten Versorgers schwächen könnten, gestalten sich wegen des in sich abgeschlossenen Wärmekreislaufs schwierig. Sie werden voraussichtlich auch längerfristig auf Einzelfälle beschränkt bleiben und daher auch keinen Wettbewerbsdruck entfalten können.
6 Bezogen auf das Privatkundengeschäft hat das Bundeskartellamt die Erlöse (also sämtliche Einnahmen) der Fernwärmeversorger in den von ihnen jeweils belieferten Netzgebieten
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untersucht. Die Ergebnisse zeigen, dass bestehende Preissetzungsspielräume nicht notwendigerweise zu Lasten der Abnehmer genutzt werden. Ein insgesamt überhöhtes Preisniveau im Fernwärmesektor lässt sich prima facie nicht konstatieren. Die Ergebnisse vermitteln vielmehr ein sehr differenziertes Bild. Betrachtet man die Erlöse, die in den jeweiligen Netzgebieten mit Wärmelieferungen an Privatkunden erzielt wurden, so fallen diese äußerst unterschiedlich aus.
7 Zum Zwecke der besseren Vergleichbarkeit hat das Bundeskartellamt Netzgebiete in Abhängigkeit von der jeweiligen Netzlänge (und damit der Größe der Netzgebiete) in verschiedene Kategorien eingeteilt. Ein wesentliches Ergebnis der Sektoruntersuchung ist, dass größere Netzgebiete durchschnittlich für den Verbraucher deutlich kostengünstiger sind. So lag 2008 der Netto-Durchschnittserlös in der Gruppe der Kleinnetze (1 bis unter 10 km) bei 10,1 Cent/kWh, in der Gruppe der Mittelnetze (10 bis unter 100 km) bei 8,9 Cent/kWh und in der Gruppe der Großnetze (ab 100 km) bei lediglich 7,0 Cent/kWh.
8 Die Unterschiede zwischen den Erlösen bzw. Preisen in den einzelnen Netzgebieten sind erheblich: Die jeweils teuersten Netzgebiete lagen deutlich mehr als ein Drittel über dem Durchschnitt der jeweiligen Vergleichsgruppe; die Abstände zu den jeweils günstigsten Netzgebieten betrugen bei Klein- und Mittelnetzen sogar deutlich über 100 %, bei Großnetzen immerhin über 50 %. Dies geht erheblich über die Abweichungen hinaus, die aus den durch Wettbewerb geprägten Endverbrauchermärkten für Gas- oder Stromlieferungen bekannt sind. Ein Anfangsverdacht für missbräuchlich überhöhte Preise lässt sich aus diesen Werten für die betroffenen Netzgebiete ohne Weiteres ableiten.
9 Nur ansatzweise hat das Bundeskartellamt geprüft, inwieweit aufgrund der strukturellen Gegebenheiten in einem Netzgebiet Gründe für höhere Preise vorliegen können. Ein relevanter Gesichtspunkt kann in diesem Zusammenhang die Auslastung in dem betreffenden Absatzgebiet sein, da sich Netzkosten für den Versorger bei höheren Umsätzen je Leitungsmeter schneller amortisieren. Neben der Netzinfrastruktur stellt die Brennstoffbeschaffung den maßgeblichen Kostenfaktor für die Fernwärmeversorgung dar. Hier treten jedoch erhebliche Unterschiede auf. So zeigt sich, dass Kohle der günstigste Brennstoff ist, während bei der Verwendung von Gas oder Öl deutlich höhere Kosten auftreten. Soweit Versorger selbst Fernwärme von Dritten beziehen, fallen hierfür Preise an, die in etwa auf dem Niveau von Gas liegen. Erstaunlich ist vor diesem Hintergrund, dass jedenfalls im Untersuchungszeitraum kein eindeutiger Zusammenhang zwischen verwendetem Brennstoff und Erlöshöhe zu bestehen schien. Das bedeutet, dass die Endverbraucherpreisentwicklung nicht unbedingt analog zur Brennstoffpreisentwicklung verlief. Ein Grund hierfür könnten die vertraglichen Preisgleitklauseln sein, die oftmals auch auf die Preisentwicklung von anderen Brennstoffen als demjenigen, der tatsächlich in erster Linie verwendet wird, abstellen.
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10 Ab 2013 ist damit zu rechnen, dass sich erstmals auch die Kosten für den Erwerb von CO2-Zertifikaten auf die Verbraucherpreise auswirken. Kleine Wärmeerzeugungsanlagen bis zu einer Leistung von 20 MW sind zwar nach wie vor vom Emissionshandel ausgenommen. Große Wärmeerzeugungsanlagen benötigen hingegen ab 2013 CO2-Zertifikate. Ihnen entstehen dadurch spürbare Mehrkosten. Aus Sicht des Bundeskartellamtes stellt dies eine nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung dar, die im Vergleich insbesondere zu Öl- und Gasheizungen zu einer Schlechterstellung großer Fernwärme-Erzeugungsanlagen führt.
11 Anbieter von Fernwärme haben gegenüber dem etablierten Fernwärmenetzbetreiber und -lieferanten grundsätzlich einen wettbewerbsrechtlichen Anspruch aus § 19 Abs. 1 i. V. m. Abs. 4 Nr. 4 GWB auf Mitbenutzung dessen Netzes, um eigene Kunden zu beliefern. Die Durchsetzung dieses Zugangsanspruchs steht jedoch unter dem Vorbehalt der technischen Machbarkeit sowie der Zumutbarkeit für den Netzbetreiber. Anders als Strom und Gas basiert die Fernwärme auf einem lokalen Kreislaufsystem mit Vor- und Rücklauf, in dem eine Wasser- oder Dampfeinspeisung Dritter technisch nicht einfach umzusetzen ist. Eine Umfrage des Bundeskartellamtes innerhalb des Netzwerkes der Europäischen Wettbewerbsbehörden hat ergeben, dass die Durchleitung durch dritte Wärmeerzeuger europaweit praktisch keine Rolle spielt; auch gibt es im Gegensatz zu Strom und Gas kein spezielles Durchleitungsregime für Fernwärme – selbst in Regionen, in denen der Fernwärmeversorgungsgrad sehr viel höher ist als in Deutschland. Aller Voraussicht nach werden Durchleitungsfälle aufgrund der Komplexität des Wärmenetzbetriebs und der Schwierigkeit der Integration neuer Erzeugungsanlagen auch in Zukunft die Ausnahme bleiben.
12 Die Verlegung und der Betrieb von Wärmenetzen erfordert in aller Regel die Nutzung von kommunalem Grund und Boden. Jeder Fernwärmelieferant und -netzbetreiber muss daher entsprechende Wegerechte von der jeweiligen Kommune erwerben. Diese ist ihrerseits beherrschende Anbieterin auf dem Markt für die Vergabe der benötigten Wegerechte und muss sich daher auch an den kartellrechtlichen Missbrauchsnormen messen lassen.
13 Das bedeutet zum einen, dass die Entgelte für die Gestattung der Wegenutzung nicht missbräuchlich überhöht sein dürfen. Die Sektoruntersuchung hat zwar gezeigt, dass sich die verlangten Entgelte – etwa im Vergleich zu Gas – bislang ganz überwiegend auf einem niedrigen Niveau bewegen. Es bleibt jedoch abzuwarten, ob im Zuge der Neuvergabe von Wegerechten hier eine Änderung eintritt. Bereits zum jetzigen Zeitpunkt gibt es auch Ausreißer und erhebliche Abweichungen zwischen den einzelnen Gemeinden, die auf einen Preishöhenmissbrauch hindeuten könnten.
14 Zum anderen muss die Kommune allen Nachfragern Wegerechte diskriminierungsfrei zur Verfügung stellen. Wenn die Gemeinde mit der Übertragung eines Wegerechts eine weitgehende Ausschließlichkeitsstellung beim Wärmevertrieb vermittelt, muss sie die
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Wegenutzungsrechte in einem transparenten und diskriminierungsfreien Auswahlverfahren vergeben. Dies ist beispielsweise der Fall, wenn ein Antragsteller über das bloße Wegerecht hinaus auch die alleinige Befugnis zur Wärmebelieferung in einem bestimmten Gebiet erhält, etwa im Wege einer beschränkten persönlichen Dienstbarkeit. Auch hier können Missbrauchsverfahren in Betracht kommen.
15 Insgesamt besehen, hat die Sektoruntersuchung nur in wenigen Fällen einen Handlungsbedarf im Hinblick auf missbräuchlich überhöhte Fernwärmeerlöse und –preise aufgezeigt. Hier bestehen jedoch teils sehr deutliche Preisabstände zum Durchschnitt der in der jeweiligen Vergleichsgruppe untersuchten Unternehmen. Naturgemäß wird im Rahmen einer Sektoruntersuchung nicht dieselbe Ermittlungstiefe wie bei konkreten Missbrauchsverfahren erreicht. Es kann daher auch bei denjenigen Netzgebieten, in denen die Erlöse stark überdurchschnittlich ausfallen, nicht automatisch von missbräuchlich überhöhten Preisen ausgegangen werden. Ungeachtet der Frage, ob strukturelle Besonderheiten des jeweiligen Netzgebietes den festgestellten Erlösabstand in Gänze zu erklären vermögen, müssen sämtliche für das betreffende Unternehmen vorteil- wie nachteilhafte Umstände in eine Gesamtschau einbezogen werden.
16 Das Bundeskartellamt beabsichtigt, zunächst diejenigen Netzgebiete mit den höchsten Erlösen in den Jahren 2007 und 2008 genauer zu untersuchen und zeitnah Missbrauchsverfahren gegen die dort tätigen Fernwärmeversorger einzuleiten. In diesem Zusammenhang müssen insbesondere zunächst die Zahlen für die Jahre 2009 bis 2011 ermittelt werden. Um wichtige Fragen bereits frühzeitig zu klären, sollen zügig Gespräche mit den betreffenden Unternehmen aufgenommen werden. Soweit sich der bestehende Anfangsverdacht erhärtet, wird das Bundeskartellamt die Öffentlichkeit hierüber in Kenntnis setzen.
17 Die wettbewerbliche Situation im Fernwärmebereich insgesamt wird sich auf absehbare Zeit nicht grundlegend ändern. Das Bundeskartellamt geht daher davon aus, dass – mangels ausreichender wettbewerblicher Kontrolle im Markt selbst – stichprobenhafte Überprüfungen und Verfahren gegen Unternehmen mit sehr hohen Preisen durch die Kartellbehörden nötig sein werden. Eine erleichterte Missbrauchskontrolle durch Einbeziehung der Fernwärme in § 29 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen wäre daher hilfreich. Eine Entflechtung und Regulierung der Wärmenetze hält das Bundeskartellamt hingegen nicht für geboten. Im Gegensatz zu Strom und Gas, kann Wärme praktisch nicht überregional von einem Netzgebiet in ein anderes geliefert werden. Auch sind Wärmenetze grundsätzlich als in sich geschlossene Systeme mit bedarfsoptimierter Wärmeerzeugung konzipiert. Netzzugänge durch Dritte im Sinne einer Durchleitung von Wärmemengen an eigene Kunden werden daher jedenfalls in bereits bestehenden Wärmenetzen auf Ausnahmefälle beschränkt bleiben. Vor diesem Hintergrund würde eine generelle Entflechtung von Netzbetrieb, Wärmeerzeugung und -vertrieb
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allenfalls marginale wettbewerbliche Verbesserungen mit sich bringen. Dem stünden erhebliche administrative Kosten und möglicherweise Synergieverluste gegenüber.
18 Wünschenswert wäre ferner eine Stärkung des Systemwettbewerbs, da hierdurch Druck auf die Preissetzung im Fernwärmebereich ausgeübt würde. In diesem Zusammenhang sollte insbesondere eine stärkere Transparenz der Fernwärmepreise durch Veröffentlichung im Internet und eine Verkürzung der Laufzeiten von Verträgen mit privaten Endverbrauchern erwogen werden. Wichtig ist auch, dass ein level playing field für den Heizsystemwettbewerb geschaffen wird. So sollten Fernwärme-Abnahmeverpflichtungen auf wenige Ausnahmen beschränkt bleiben. Auch sollten sich Fernwärmeversorger – weitergehend als es das KWKG derzeit vorsieht – dem Wettbewerb durch hocheffiziente KWK-Kleinanlagen stellen müssen. Umgekehrt sollten größere Fernwärmeerzeugungsanlagen im Systemwettbewerb im Hinblick auf CO2-Zertifikate gegenüber anderen Heizungsformen nicht benachteiligt werden.